Коап рф с33

Административные правонарушения в налоговой сфере

А.Х. Шония
Московский финансово-юридический университет МФЮА
E-mail: ani.shonia.92@mail.ru

Аннотация: Статья посвящена рассмотрению проблем соотношения производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогового законодательства и производства по делам о налоговых правонарушениях.

Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, налоговое правонарушение, административно-деликтное производство, налоговое производство, стадии рассмотрения дела.

ADMINISTRATIVE OFFENCES IN TAX FIELD

Abstract. The article is devoted to consideration of topical problems of correlation of the administrative procedure in the fi eld of tax legislation and the tax procedure.

Key words: administrative responsibility, administrative offence, tax offence, administrative procedure, tax procedure, studies of consideration of a case.

В настоящее время главная особенность административной ответственности в сфере налогового законодательства заключается в том, что ее правовое регулирование, вопреки ст. 1.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, осуществляется не только указанным Кодексом, но и Налоговым кодексом РФ. В результате, как справедливо отмечает А. В. Кирин, с 2002 г. возникла серьезная правовая коллизия в системе регулирования административной ответственности на уровне федерального законодательства, где заглавная кон- цептуальная норма ст. 1.1 КоАП РФ провозглашает этот Кодекс единственным федеральным административно-деликтным законом, а на практике целые видовые группы административных правонарушений и санкции за них до сих пор содержатся за пределами Кодекса в целом ряде других предметных федеральных законов и кодексов (в том числе в Налоговом кодексе РФ). Учитывая оче видную юридическую некорректность этой ситуации, одной из важнейших задач совершенствования системы административно-деликтного регулирования на ближайшую перспективу должно стать исправление данного законодательного «дефекта« [1] .

Прежде всего, по нашему мнению, речь идет о необходимости консолидации всех норм об административной ответственности за налоговые правонарушения. В данном контексте принципиальное значение имеет тот неоспоримый факт, что налоговая ответственность имеет административную природу и не является самостоятельным видом публично-правовой ответственности. А потому регулирование ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах иным кодексом, нежели КоАП РФ, нарушает целостность института административной ответственности. Такой позиции придерживается в последнее десятилетие большинство ведущих ученых-административистов [2] .

Кроме того, наличие норм, устанавливающих административную ответ- ственность в различных нормативных правовых актах, на практике повышает вероятность разночтений при трактовке данного вида публично-правовой ответственности, что неизбежно влечет проблемы в правоприменении [3] .

Стóит также отметить, что для разделения составов административных правонарушений в сфере налогового законодательства между двумя кодифи- цированными нормативными правовыми актами веские основания отсутству- ют. Разграничение здесь проводится лишь по видам субъектов. Если правона- рушение совершено гражданами или организациями (юридическими лицами), то применяются меры ответственности, установленные НК РФ. Если же те же правонарушения совершены должностными лицами, то применяются меры ад- министративной ответственности в соответствии с КоАП РФ. Такое основание для разграничения норм, имеющих одну отраслевую принадлежность, является по меньшей мере несерьезным и нуждается в исправлении.

Такая двойственность законодательного регулирования привела к тому, что правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях осуществляется процессуальными нормами, которые содержатся не только в административно-процессуальном законодательстве, но и в налоговом законодательстве.

Статья 10 НК РФ ставит выбор того или иного вида производства в зависимость от основания правонарушения. Таким образом, если совершено налоговое правонарушение, то производство осуществляется по правилам, предусмотренным главами 14, 15 НК РФ. В случае же совершения административного правонарушения производство ведется в порядке, установленном законодательством РФ об административных правонарушениях.

В КоАП РФ выделяются следующие стадии юрисдикционного производ-ства:

— возбуждение дела об административном правонарушении (глава 28); — рассмотрение дела об административном правонарушении (глава 29);

— пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (глава 30);

— исполнение постановлений по делам об административных правона- рушениях (раздел V).

В настоящее время выделение четырехзвенной структуры производства по делам об административных правонарушениях является традиционным. Однако существуют и другие подходы к данному вопросу. А. Б. Агапов выделяет пять стадий юрисдикционного производства: возбуждение дела об административном правонарушении; подготовка к рассмотрению указанного дела; рассмотрение дела; пересмотр постановлений и решений, вынесенных после рассмотрения дела; исполнение постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении [4] . Таким образом, исследователь в качестве самостоятельной рассматривает стадию подготовки к рассмотрению дела (глава 29.1 КоАП РФ). Однако многие исследователи, например Д. Н. Бахрах, рассматривают данную стадию в качестве первого этапа стадии рассмотрения дела об административном правонарушении [5] .

Также существует мнение, согласно которому производство по делам об ад- министративных правонарушениях имеет трехзвенную структуру. Так, И. В. Панова выделяет административное расследование (проверка, жалобы, анализ пра- вового акта и т.д., в процессе которых идет сбор и анализ информации), принятие акта (решения, постановления и т.д.), исполнение. В качестве факультативной стадии выделяется производство по жалобам [6] .

Интересным также представляется подход С. Р. Футо. Автор в своем исследовании отмечает четырехзвенную структуру производства по делам о нарушении налогового законодательства, однако, по его мнению, начальную стадию производства следует именовать административным расследованием. Возбуждение производства же, как отмечает исследователь, является лишь первым этапом данной стадии [7] .

Как и административное, налоговое производство тоже имеет ряд стадий. Анализ положений НК РФ позволяет выделить следующие стадии производства по делам о налоговых правонарушениях:

— рассмотрение дела по факту выявленного налогового правонарушения (ст. 100.1 НК РФ);

— пересмотр вынесенного решения (ст. 101.2 НК РФ);

— исполнение решения налогового органа о привлечении к ответственно- сти за совершение налогового правонарушения (ст. 101.3 НК РФ).

В Налоговом кодексе РФ отсутствует понятие «возбуждения дела», однако оно широко используется в правоприменительной практике. Хотя в НК РФ данная стадия специально не оговаривается, полагаем, что любое производство всегда имеет определенное начало, ту отправную точку, с достижением которой все участники сложившегося правоотношения начинают действовать по строго определенной законом схеме. Для производства по делу о налоговом правонарушении в качестве такого отправного пункта выступает момент обнаружения правонарушения и его фиксация в процессуальном документе.

Существует, однако, и другая точка зрения. Данные авторы, не выделяя в качестве начальной стадию возбуждения производства, предлагают рассматривать в качестве таковой, например, налоговое расследование [8] , принятие решения руководителем налогового органа (или его заместителем) о проверке [9] , вручение акта налоговой проверки налогоплательщику [10] .

Таким образом, как видно из вышеизложенного материала, как административное, так и налоговое производства имеют аналогичную четырехзвенную структуру, с тем лишь отличием, что для Налогового кодекса РФ характерно отсутствие четкой стадийности. Однако само содержание данных стадий имеет ряд отличий. Перейдем к их рассмотрению.

Любое производство начинается со стадии возбуждения дела. В боль- шинстве случаев дело об административном правонарушении считается воз- бужденным с момента составления протокола об административном правона- рушении, обязательные реквизиты которого и требования к его оформлению закреплены в ст. 28.2 КоАП РФ. Что касается дела о налоговом правонаруше- нии, то оно начинается с составления акта налоговой проверки, который, в от- личие от протокола об административном правонарушении, составляется по итогам контрольно-проверочных действий обязательно, независимо от факта выявления правонарушения. Данный акт составляется и подписывается упол- номоченными должностными лицами налогового органа. И в этом состоит еще одно отличие двух производств, т.к. для административного производства ха рактерна множественность субъектов, наделенных полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях. Исчерпывающий пере- чень таких должностных лиц, а это более 80 субъектов, содержится в ст. 28.3 КоАП РФ. Например, в случае совершения правонарушений, предусмотренных ст. 15.8, 15.9 КоАП РФ, протоколы уполномочены составлять должностные лица как налоговых, так и таможенных органов. Составленный протокол направляется органу, уполномоченному рассматривать данную категорию дел на основании ст. 23.1— 23.61 КоАП РФ.

Еще одно отличие данных производств состоит в том, что для возбуждения и расследования дела об административном правонарушении нужен определенный сигнал извне (см. ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ), в то время как налоговые контрольно-проверочные мероприятия, в большинстве своем, носят плановый характер. В связи с этим Д. Н. Бахрах отмечает, что в случае совершения административного правонарушения действия уполномоченного органа по возбуждению и расследованию конкретного дела будут носить изначально правоохранительный характер, в то время как действия по производству налогового контроля носят характер регулятивный, что подчеркивает грань между данными производствами [11] .

Согласно главе 29 КоАП РФ, стадия рассмотрения дела об административном правонарушении включает в себя ряд этапов: подготовка к рассмотрению дела, рассмотрение дела, вынесение решения, доведение решения до сведения участников производства. Стадия рассмотрения дела о налоговом правонарушении несколько упрощена. В частности, этап подготовки к рассмотрению дела в законе не определен, а само рассмотрение дела, за исключением случаев предоставления налогоплательщиком письменных объяснений или возражений по акту налоговой проверки, осуществляется должностным лицом налогового органа единолично. При этом «факт налогового правонарушения подтверждается документально, а не свидетельскими показаниями и объяснениями сторон« [12] . Различия двух производств проявляются также и в стадиях исполнения решения и контроля за его исполнением.

Решение по делу об административном правонарушении вступает в законную силу через 10 дней после его вынесения. До его вступления в законную силу субъекты административной ответственности имеют право обжаловать данный процессуальный документ (ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ).

Решение о привлечении к ответственности по НК РФ также вступает в законную силу по истечению 10 дней с момента его вынесения, о чем говорится в п. 9 ст. 101 НК РФ. Согласно п. 2 ст. 139 НК РФ, субъект ответственности имеет право на подачу апелляционной жалобы до момента вступления в силу обжалуемого решения. В случае если апелляционная жалоба не подавалась, налогоплательщик вправе в течение одного года с момента вынесения обжалуемого решения подать жалобу на вступившее в законную силу решение. Данная жалоба в течение одного месяца рассматривается вышестоящим налоговым органом.

Таким образом, нормы КоАП РФ предусматривают предварительный контроль за вынесенным решением (т.е. до вступления решения в законную силу), в то время как нормы НКРФ устанавливают как предварительный, так и последующий контроль за решением налогового органа (т.е. после вступления решения в законную силу).

С одной стороны, может показаться, что Налоговый кодекс устанавливает более надежный механизм обжалования решения о привлечении к ответствен- ности за нарушение налогового законодательства. С другой стороны, не стоит забывать о том, что Кодексом РФ об административных правонарушениях с целью установления максимальных гарантий для соблюдения прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности, предусмотрена возможность обратиться к апелляционному и надзорному производству.

Заключительной стадией в производстве по делам о привлечении к ответ- ственности за совершение правонарушения в области налогового законода- тельства является стадия исполнения постановления (решения). Данная стадия включает в себя два этапа: обращение постановления к исполнению, приведение в исполнение постановления по делу.

Сразу обращает на себя внимание тот факт, что, в отличие от НКРФ (ст. 101.3), в КоАП РФ стадии исполнения постановления отведен целый раздел (раздел V указанного Кодекса), в котором достаточно полно и четко регулируется процесс исполнения постановления по делу.

В научной литературе не раз высказывалось мнение, согласно которому особенности производства по привлечению к налоговой ответственности обу-словлены желанием законодателя тщательно защитить права и интересы на- логоплательщика. На наш взгляд, порядок производства, предусмотренный Ко- дексом РФ об административных правонарушениях, также способствовал бы соблюдению законных прав налогоплательщика.

Кроме того, как отмечает О. В. Панкова, разграничение производства по делам о налоговых правонарушениях и производства по делам об администра- тивных правонарушениях в области налогов и сборов основано лишь на фор- мальных признаках различия процессуальной деятельности и не обусловлено какими-либо значимыми материально-правовыми особенностями [13] .

Выводы. Данные виды производств не имеют концептуальных различий и обладают общей административно-процессуальной природой. По нашему мнению, производство по делам о налоговых правонарушениях по своему содержанию и правовой природе в целом не отличается от производства по делам об административных правонарушениях и не обусловлено какими-либо значимыми материально-правовыми основаниями, а потому выделение его в качестве самостоятельного нецелесообразно. Необходимо вывести из сферы Налогового кодекса РФ деятельность соответствующих государственных органов и закрепить ее в административно-процессуальном законодательстве. Полагаем, что после перенесения всех составов административных правонарушений в сфере налогового законодательства из НК РФ в КоАП РФ процессуальную сторону привлечения к ответственности за совершение правонарушения в сфере налогового законодательства целесообразнее регулировать статьями КоАП РФ.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

  1. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая : постатейный комментарий / под общ. ред. В. И. Слома. М. : Статут, 1998. С. 33.
  2. Кирин А. В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. М., 2012. С. 266–267.
  3. Кирин А. В., Побежимова Н. И. Новой редакции КоАП РФ нужна новая Общая часть // Административное право и процесс. М., 2014. № 12. С. 8 ; Козлов Ю. М. Вступительная статья // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Ю. М. Козлова. М., 2002. С. 87 ; Лапина М. А. Административная юрисдикция в финансовой сфере : монография. М. : Кнорус, 2015. С. 163–165 ; Салищева Н. Г. Проблемные вопросы института административной ответ- ственности в России // Административная ответственность: вопросы теории и практики / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2004. С. 10–17 ; Сорокин В. Д. О двух тенденциях, раз- рушающих целостность института административной ответственности // Сорокин В. Д. Избранные труды. СПб., 2005. С. 951–963 ; Щергин А. П. Административно-деликт- ное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов, М. С. Студеникина. М., 2004. С. 166–180.
  4. Денисенко В. В. Теория административно-деликтных отношений: автореф. дис. . д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 13.
  5. Агапов А. Б. Административная ответственность: учебник для магистров. 5-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт, 2013. С. 278.
  6. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр, и доп. М. : Норма, 2007. С. 609.
  7. Панова И. В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов : Светопись, 1998. С. 30.
  8. Футо С. Р. Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов: дис. . канд. юрид. наук. Омск, 2004. С. 140–141.
  9. Налоги и налоговое право: учеб. пособие / В. Р. Берник, А. В. Брызгалин, А. Н. Головкин, Е. А. Гринемаер [и др.] ; под ред. А. В. Брызгалина. М. : Аналитика- Пресс, 1997. С. 464.
  10. Иванова В. Н. Соотношение правовых категорий «налоговый процесс» и «налоговое производство» и особенности их реализации в Налоговом кодексе РФ // Юрист. 2001. № 2. С. 68–70.
  11. Бахрах Д. Н. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 330.
  12. Ефремова Е. С. Ответственность за совершение налоговых правонарушений (актуальные проблемы в свете нового КоАП РФ): дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 43.
  13. Панкова О. В. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2002. С. 9.

Ссылки

  1. Кирин А. В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. М., 2012. С. 266–267.
  2. Например: Кирин А. В., Побежимова Н. И. Новой редакции КоАП РФ нужна новая Об- щая часть // Административное право и процесс. М., 2014. № 12. С. 8 ; Козлов Ю. М. Вступительная статья // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об админи- стративных правонарушениях / под ред. Ю. М. Козлова. М., 2002. С. 87 ; Лапина М. А. Административная юрисдикция в финансовой сфере : монография. М. : Кнорус, 2015. С. 163–165 ; Салищева Н. Г. Проблемные вопросы института административной ответ- ственности в России // Административная ответственность: вопросы теории и практики / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2004. С. 10–17 ; Сорокин В. Д. О двух тенденциях, раз- рушающих целостность института административной ответственности // Сорокин В. Д. Избранные труды. СПб., 2005. С. 951–963 ; Щергин А. П. Административно-деликт- ное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // Административ- ное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов, М. С. Студеникина. М., 2004. С. 166–180.
  3. Денисенко В. В. Теория административно-деликтных отношений : автореф. дис. . д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 13.
  4. Агапов А. Б. Административная ответственность : учебник для магистров. 5-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт, 2013. С. 278.
  5. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр, и доп. М. : Норма, 2007. С. 609.
  6. Панова И. В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов : Светопись, 1998. С. 30.
  7. Футо С. Р. Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов : дис. . канд. юрид. наук. Омск, 2004. С. 140–141.
  8. Например: Налоги и налоговое право : учеб. пособие / В. Р. Берник, А. В. Брызгалин, А. Н. Головкин, Е. А. Гринемаер [и др.] ; под ред. А. В. Брызгалина. М. : Аналитика- Пресс, 1997. С. 464.
  9. Например: Иванова В. Н. Соотношение правовых категорий «налоговый процесс» и «налоговое производство» и особенности их реализации в Налоговом кодексе РФ // Юрист. 2001. № 2. С. 68–70.
  10. Например: Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая : постатейный комментарий / под общ. ред. В. И. Слома. М. : Статут, 1998. С. 33.
  11. Бахрах Д. Н. Административное право Российской Федерации : учебник. М., 1996. С. 330.
  12. Ефремова Е. С. Ответственность за совершение налоговых правонарушений (актуальные проблемы в свете нового КоАП РФ) : дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 43.
  13. Панкова О. В. Производство по делам об адм инистративных правонарушениях в сфере налогообложения : автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2002. С. 9.

Коап рф с33

Приженникова Алёна Николаевна

кандидат юридических наук

доцент, кафедра Гражданский и арбитражный процесс, ФГОБУ ВПО Финансовый университет при Правительстве РФ

109456, Россия, Москва, 4-ый Вешняковский пр-д, д. 4

Prizhennikova Alena Nikolaevna

Associate Professor of the Department of Civil and Arbitration Process of the Financial University under the auspices of the Government of the Russian Federation

Russia, 109456, Moskva, 4 Veshnyakovskii pr-d, d.1.

Актуальность темы обусловлена проводимой судебной реформой в России, основной задачей которой является формирование независимой и справедливой судебной власти. Судебно-правовая реформа способствует дальнейшему движению вперед, развитию и совершенствованию нормативной правовой базы. В связи с этим, в законодательную базу вносятся постоянно изменения. Растет число обращений граждан и юридических лиц в суд и на практике возникают вопросы об отраслевом разграничении судов. В настоящее время, в рамках проведения судебной реформы в Государственную Думу 28 марта 2013 г. внесен Проект Федерального закона № 246960 6 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (далее Кодекс), который расчитан на правовое регулирование административного судопроизводства в общих судах, хотя полностью не охватывает весь предмет административного судопроизводства, поскольку за его рамками оказывается производство по делам об административных правонарушениях. Таким образом, имеются противоречия и они не будут устранены принятием Кодекса. Вновь возникает ситуация, что административное судопроизводство будет регулироваться тремя Кодексами, что не способствует целостности и повышению эффективности административного правосудия.
Ключевые слова: судебная реформа, судебная власть, административные правоотношения, публичное производство, административное дело, административный спор, административная юстиция, административное судопроизводство, административные процедуры, экономический спор

Дата направления в редакцию:

Topicality of the issue is due to the current reform of the judiciary in Russia, which is aimed at the formation of independent and fair judiciary. The judicial legal reform facilitates the further advancement of the normative legal basis, and the legislative basis is constantly being amended. The number of claims of natural persons and legal entities in courts becomes greater, and there is a practical discussion of the possibility to divide the judicial system according to the spheres of their competence. Currently within the framework of judicial reform the Draft Federal Law N. 246960 6 «The Administrative Judicial Procedural Code of the Russian Federation» was moved to the State Duma of the Russian Federation on March 28, 2013. It is aimed at the legal regulation of administrative judicial procedure in courts of general jurisdiction, while not encompassing the entire range of administrative judicial procedures, since the proceedings on the administrative offences cases is outside its scope. That is why, there are contradictions, and they shall not be abolished with adoption of the Code. The situation appears again, when the administrative judicial procedure shall be regulated by three Codes, which does not promote unified and efficient administrative justice.

judical reform, judicial power, administrative legal relations, public proceedings, administrative case, administrative dispute, administrative justice, adminstrative judicial procedure, administrative procedures, economic dispute

В утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2012 г. № 1735-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013 — 2020 годы» (далее Программа) отмечается необходимость решения проблем Российского государства и общества, т.к. современное общество проявляет повышенное внимание к судебной системе. В связи с этим, неотъемлемой частью последовательно проводимого демократического процесса в России является осуществление мер по повышению качества правосудия, совершенствованию судопроизводства и его постоянной адаптации к потребностям государства и общества.

Для обеспечения исполнения эффективного законодательства необходимо решить следующие проблемы: проведение судебной реформы, обеспечивающей действенность и справедливость принимаемых судом решений; борьба с коррупцией; существенное улучшение доступа к информации о деятельности государственных органов. Решением основной проблемы дальнейшего развития судебной системы является обеспечение доступа граждан к правосудию и обеспечение его максимальной открытости и прозрачности, реализация принципа независимости и объективности при вынесении судебных решений.

К сожалению, в указанной Программе не идет речь о развитии и совершенствовании административного судопроизводства. Хотя, очень много дискуссий среди ученых и практиков велось и ведется по вопросам административного судопроизводства и административной юстиции.

Необходимо отметить, что дела, возникающие из публично-правовых отношений, являются специфической категорией дел. Отличительным признаком всех публично-правовых отношений выступает публично-правовой характер, субъекты публично-правовых отношений находятся в отношениях власти – подчинения (т.е. наличие органа власти в качестве одного из обязательных субъектов). Главными признаками административного судопроизводства является: специальный перечень дел; способом защиты является проверка законности и обоснованности административных актов и особенная судебная процедура. Административный спор отличается по основаниям, специфическим характером, субъектам, предмету. В основе спора из административных правоотношений лежит публичный интерес, то есть это публичный спор о правах и обязанностях сторон, одна из которых находится в административном или ином властном подчинении у другой стороны. Специфика административно-правовых споров состоит в том, что в материальном смысле административно-правовые отношения основаны на юридическом неравенстве сторон, но в процессуальном смысле, стороны равны перед законом и судом. Субъект спора — это лицо заявляющее самостоятельное требование относительно предмета спора. Учитывая, что в процессуальном смысле административно-правовые споры – это административные дела (публично-правовой спор), которые рассматриваются в рамках гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства, данное законодательство не регламентирует однозначно правовой статус сторон в делах, возникающих из административных правоотношений, что не может положительно отражаться на защите прав и свобод. Неясность данного вопроса проявляется в том, что в науке отсутствует единое мнение о правовой природе производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Множество дискуссий возникало о необходимости единого, специального закона Кодекса административного судопроизводства, который должен быть базовым в деятельности администратинвых судов. В журнале «Российская юстиция» за 2004 г. был опубликован проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разработанный под руководством первого заместителя председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко [8, с. 2-45] . В ходе проведения судебной реформы было внесено предложение о создании самостоятельных судов по рассмотрению дел из административных отношений (административных судов) и разработке и принятии административно-процессуального кодекса. Данный проект Кодекса получил неоднозначную оценку в научной литературе и характеризовался использованием многих старых стереотипов сформировавшихся в советскую эпоху. Однако итоговое решение законодателем все-таки не было принято.

Дела, возникающие из административно – правовых отношений в настоящее время, в гражданском судопроизводстве отражены в ст. 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (далее ГПК РФ). В ГПК РФ соответствующий подраздел называется: «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений».

Аналогично с гражданско—процессуальным законодательством в арбитражном процессе дела, возникающие из публичных правоотношений сегодня, с одной стороны, рассматриваются по общим правилам искового производства, а с другой — регламентировано и некоторыми специальными правилами, отражающими особенности административных дел и административного судопроизводства. Согласно ч. 1 ст. 189 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ (далее АПК РФ) дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в разделе III Кодекса, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом. Категории дел, рассматриваемых арбитражными судами, предполагают порядок рассмотрения, относящийся к одной из двух форм судопроизводства — гражданскому или административному. Так, законодатель определяет административное судопроизводство как самостоятельный вид судопроизводства имеющий свои цели; специальный перечень дел; предмет спора; свои самостоятельные процессуальные механизмы и особенности правового регулирования. Способом защиты является проверка законности и обоснованности административных актов и особенная судебная процедура.

Определяя подведомственность арбитражных судов по административным делам, законодатель ввел такое понятие, как «экономический спор», не называя ни одного правового признака, позволяющего определить, когда такой спор имеет место. Понятие экономического спора является собирательным и носит условный характер. Отличительными чертами экономического спора являются: во-первых, наличие экономического характера спора; во-вторых, субъектный состав участников спора.

Так, экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности рассматриваются в порядке административного судопроизводства (ст.29). Критерии поведомственности дел в сфере административного судопроизводства следующие: во-первых, спор должен возникнуть из административных либо иных публично-правовых отношений; во-вторых, предпосылкой спора является предполагаемое нарушение прав и законных интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; в-третьих, особый субъектный состав лиц.

Хотелось бы обратить на разъяснения по вопросам судебной практики по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, которые необходимо учитывать. Постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: 1) от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»; 2) от 27 января 2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»; 3) от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»; 4) от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»; 5) от 17 мая 2007 г. № 31 «О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение»; 6) от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»; 7) от 23 декабря 2010 г. № 30/64 «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»; 8) от 4 февраля 2010 г. № 2 «О Регламенте Дисциплинарного судебного присутствия»; 9) от 23 марта 2012 г. № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе».

Существуют различные мнения по вопросам действия процессуальных норм ГПК РФ и АПК РФ. Во-первых, арбитражный суд и суд общей юрисдикции рассматривают дела, которые по своей природе являются гражданскими; во-вторых, для разграничения подведомственности дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам по-прежнему в основном использовались в совокупности два критерия: субъектный состав спора и его характер; в-третьих, представляется необходимым осознание внутреннего единства гражданского процесса. Так, суды общей юрисдикции и арбитражные суды применяют одни и те же нормы материального права, а их толкование нередко различается, что порождает множество проблем для лиц, обращающихся за судебной защитой. Мы считаем, что дальнейшее сближение двух процессов в будущем, должны привести к созданию в России единого Гражданского процессуального кодекса [7, с. 115],[9] существует и другое мнение [6],[10] .

Параллельно с ГПК РФ и АПК РФ действуют процессуальные нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее КоАП РФ). КоАП РФ регулирует как деятельность судов общей юрисдикции, так и административных органов (их должностных лиц). Разделение норм административно-процессуального права между тремя кодексами — ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ — не обеспечивало необходимого уровня защиты прав граждан и организаций от произвола власти. В юридической литературе неоднократно обращалось внимание на противоречия административно-процессуальных норм указанных Кодексов, на трудности, возникающие из-за этого в судебной практике [1] . Кодексы сохранили множество неоправданных процессуальных несоответствий.

Проблемы соотношения процессуальных норм АПК РФ и КоАП РФ стали предметом исследования многих ученых-правоведов [2, с. 2-5],[3, с. 14-17],[4, с. 33] .

Рассмотрим, например, какие проблемы между АПК РФ и КоАП РФ существуют в части административного судопроизводства:

во-первых, серьёзной проблемой является различие процедур рассмотрения дел между КоАП РФ и АПК РФ;

во-вторых, в КоАП РФ не закреплен законодательно принцип состязательности; должным образом не регламентированы вопросы относительно права лиц на обжалование постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, не вступивших в законную силу; отсутствует четко определенное понятие кассационной (апелляционной) инстанции; законодатель не предусмотрел возможность заключить мировое соглашение; предусмотрена возможность трех вариантов полной отмены постановлений: отмена с прекращением производства по делу; отмена с направлением на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело; отмена с направлением по подведомственности;

в-третьих, АПК РФ, в отличие от КоАП РФ, закрепляет только порядок судопроизводства по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности;

в-четвертых, существуют неточности в определении понятий (терминологические неточности);

в-пятых, в КоАП РФ сроки исчисляются иначе, чем в АПК РФ. Так, например, в соответствии со ст. 30.5 КоАП РФ срок начинает течь со дня поступления жалобы со всеми материалами дела в суд, в то время как в арбитражном процессе этот срок начинает течь со дня поступления только заявления и т.д.;

в-шестых, в случаях рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности АПК РФ, в отличие от КоАП РФ, закрепляет только порядок судопроизводства.

Так, согласно ч. 1 ст. 202 АПК РФ порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности определяется, исходя из общих правил искового производства с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и в КоАП РФ. Рассматривая данный вопрос, Я.Е. Парций полагает, что в АПК РФ пренебрегли указанным существенным различием, сделав попытку (вольно или невольно) в определенных случаях втиснуть административное судопроизводство в рамки искового, и предлагает решить коллизию между ст. 189 и 202 АПК РФ в пользу ст. 189 [5, с. 5] . Н.А. Морозова утверждает, что при производстве по делам о привлечении к ответственности за совершение административного правонарушения применению подлежат прежде всего нормы § 1 гл. 25 АПК РФ, во вторую очередь — нормы КоАП РФ и только после этого — иные нормы АПК РФ, т.е. приоритет имеют специальные нормы АПК РФ и нормы КоАП РФ; при рассмотрении в первой инстанции арбитражного суда дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности первоочередному применению подлежат нормы § 2 гл. 25 АПК РФ, далее применяются нормы АПК РФ и только в случаях, если какие-либо процессуальные отношения не регулируются АПК РФ, могут быть применены нормы КоАП РФ [4, с. 33] .

Следует отметить, что в арбитражных судах в соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК РФ и п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 25 АПК РФ и КоАП РФ. В случаях, когда в гл. 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности;

в-седьмых, АПК РФ устанавливает особый (отличный от КоАП РФ) порядок возбуждения в арбитражном суде производства по делам о привлечении к административной ответственности.

Так, основанием для возбуждения производства по делу является не протокол об административном правонарушении составленный в соответствии со ст. 28. 2 КоАП РФ лицами, указанными в ст. 28. 3 КоАП РФ, а заявление органа или должностного лица, уполномоченного в соответствии с КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях. При этом, КоАП РФ не указывает в качестве участников производства по делам об административных правонарушениях должностных лиц, составивших протокол об административном правонарушении, об этом говорится в АПК РФ. Так, в гл. 25 АПК РФ органы и лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, именуются административными органами;

в-восьмых, в КоАП РФ отсутствуют правила исчисления сроков позволяющие решать вопрос, когда срок был или не был пропущен.

Сравнительный анализ Кодексов демонстрирует, что разделение норм между ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ создает проблемы на практике из-за сложностей, противоречий и в данных отраслях права запутаться очень просто. В таком разделении существуют проблемы определения подведомственности дел. Мы считаем, что принятие Закона об административных судах и Кодекса административного судопроизводства обеспечит особую административно-процессуальную форму разрешения административно-правовых споров. Невозможно в ГПК РФ, АПК РФ содержать нормы об административном судопроизводстве, невозможно пренебрегать теорией разграничения частного и административного (публичного) права.

Принятие Кодекса (№ 246960‑6) – это прорыв в правовом регулировании, выполнении России своих обязательств, которые она брала когда вступала в Совет Европы по вопросам административного процессуального законодательства с целью проведения его в соответствии с Европейскими стандартами.

Опыт законодательного регулирования административного судопроизводства в странах постсоветского пространства, других государствах можно увидеть по опубликованным например, Кодексом административного судопроизводства Республики Армения от 10 октября 2007 г. ЗР-269; Законом Nr. 793 от10.02.2000 «Об административном суде» Республики Молдова; Кодексом административного судопроизводства Украины от 01.09.2005 г.; Административно-процессуальным кодексом Грузии от 23 июля 1999 года; Административно-процессуальным законом Латвии от 25 октября 2001 года; Законом об административно – судебном процессе ФРГ 1960 г.

Кодекс (№ 246960‑6) регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Учитывая, что раздел регулирующий публичное производство не исключен из АПК РФ, остались противоречия между кодексами (АПК РФ, КоАП РФ и Кодекса (№ 246960‑6), которые так и не урегулированы.

Считаем необходимым обратить внимание на то, что без Федерального закона «Об административных процедурах» предстоит сложная правоприменительная практика. Актуальность этого вопроса не вызывает сомнений. Необходимость совершенствования процедур и регламентов деятельности государственных органов и государственных служащих была определена как одна из первоочередных задач при проведении административной реформы. Административные процедуры направлены на формирование стабильных отношений между органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и юридическими лицами.

Анализ зарубежного опыта показывает, что в странах, которые имеют продолжительную практику применения законодательства об административных процедурах, в системе государственного управления установился надлежащий правовой порядок.

Так, например, данный закон действует: в Польше (Кодекс административной процедуры в Польше (1960 г.); в Австрии (Закон Австрии «Об общих положениях административных производств», от 1 февраля 1991 г.); в Германии (Закон ФРГ 1976 года «Об административном производстве (администртаивных процедурах)»); в США (Закон «Об административных процедурах» 1946 г.); в Швейцарии (Федеральный Закон «Об административных процедурах» от 20.12.1968 г.); в Республике Беларусь (Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-3 «Об основах административных процедур»); в Кыргызской Республике (Закон Кыргызской Республики «Об административных процедурах»); в Болгарии (Закон «Об административной процедуре» (1979 г.)); в Республике Казахстан (Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. № 107-II «Об административных процедурах»).

Учитывая необходимость упорядочения юридической терминологии,
обоснованного выделения в административном праве Российской Федерации
института административных процедур, а также оптимизации законодательного регулирования в Законе необходимо прописать: понятие административных процедур; нормы права, регулирующие административно-процедурные отношения; принципы административных процедур; создать с помощью административных процедур возможность реализации и защиты своих прав и законных интересов физическим и юридическим лицам, а также представителям малого и среднего бизнеса; регламентировать перечень процедур; закрепить параметры, по которым можно судить о законности и не законности административных актов, ничтожности и оспоримости актов, вопросы действительности и недействительности актов, процедурах принятия.

Представляется, что в дальнейшем, в целях становления полноценного административного процесса в Российской Федерации необходимо:

a) систематизировать нормы, регламентирующие порядок административного судопроизводства;

b) создать систему органов, осуществляющих административное судопроизводство;

c) указать и научно обосновать понятийный аппарат, который в дальнейшем мог бы быть использован на практике, а также реалезован в предложениях по совершенствованию законодательства;

d) определить с предельной ясностью предметно-правовую составляющую споров, возникающих из публичных правоотношений;

e) укрепить процессуальные гарантии, обеспечивающие лицам, участвующим в деле, действенную судебную защиту прав и законных интересов и повышение доверия к правосудию.

Эти шаги, на наш взгляд, будут способствовать совершенствованию процессуального законодательства.

Смотрите так же:

  • Адвокат морокова Морокова Марина Александровна Реестровый номер: 04/200 Подразделение(адрес): Адвокатская палата Республики Бурятия, Коллегии адвокатов, Вторая адвокатская контора Второй коллегии адвокатов Республики Бурятия, 670000, г. Улан-Удэ, ул. Ранжурова, […]
  • Районный суда ст 228 Районный суда ст 228 практики Наурского районного суда по назначению наказания по делам, предусмотренным ст. 228 УК РФ за первое полугодие 2008 года Противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов […]
  • Opencart модуль задать нам вопрос Задать вопрос о товаре Модуль позволяет вашим клиентам получать всю интересующую их информацию о ваших товарах в удобной и доступной форме. С данным модулем покупатель сможет задавать все интересующие вопросы прямо со страницы товара. […]
  • Как написать письмо в отель по-английски Как написать письмо в отель по-английски Чтобы забронировать номер в отеле напрямую через отель с просьбой подтвердить бронирование через факс или электронную почту для посольства Великобритании, необходимо написать письмо администрации отеля […]
  • Работа юрист налоговое право Работа юрист налоговое право По вашему запросу «юрист налоговое право» вакансий пока нет. Вакансии, связанные с запросом «юрист налоговое право» Провідний юрист в податкову практику Полная занятость. Опыт работы от 1 года. Высшее образование. […]