Система административных судов

Система административных судов

Библиографическая ссылка на статью:
// Современные научные исследования и инновации. 2012. № 5 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2012/05/11982 (дата обращения: 08.06.2018).

Сфера общественно-правовых отношений, которая регулируется нормами административного права, является одной из наиболее важных в условиях современной России, которая объявляет себя правовым государством и движется по пути интеграции в мировое сообщество. Индикатором уровня развитости правового государства, в частности, является и наличие административных судов.

Дискуссии о необходимости формирования системы административных судов ведутся уже давно. Их появление, без сомнений, создаст дополнительные гарантии защиты прав и свобод граждан и повысит эффективность правосудия. Создание административных судов развивает Конституцию РФ (ч. 2 и ч. 3 ст. 118, ст. 126, ч. 3 ст. 128) и Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»[1] (ст. 26), которые допускают учреждение специализированных федеральных судов, в том числе и административных. Данные суды, безусловно, вписываются в судебную систему и имеют под собой конституционно-правовую основу.

Кроме того, утверждена «Программа развития судов общей юрисдикции и совершенствования организационного обеспечения их деятельности на период до 2023 года»[2]. В ней говорится о необходимости создания административных судов в «целях совершенствования, развития и повышения эффективности судебной системы, что, в свою очередь, служит обеспечению доступности правосудия».

Можно предположить, что такая позиция основана на многократно возросшем за последнее время количестве судебных дел о признании незаконными нормативных правовых актов различных ветвей власти, споров между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, жалоб о нарушениях избирательного законодательства и других, возникающих в сфере административно-правовых отношений, которые становятся более актуальными.

Уже давно вопрос о создании административных судов активно обсуждается на страницах научных изданий, где высказываются различные точки зрения. Их можно обобщить на две большие группы:

1) Отстаивается позиция о необходимости создания специализированных административных судов.

2) Высказываются возражения против формирования административных судов, их создание считается нецелесообразным.

Ряд авторов утверждают, что административные суды – это объективная необходимость. Так А.В. Власов утверждает, что «рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, должны рассматриваться исключительно в специализированных судах»[3]. К подобному выводу приходит и А.И. Сапожников. Он утверждает, что «введение административных судов является конституционным долгом законодателя. Создание органов административной юстиции не только осуществит закрепленные Конституцией положения, но и выведет Россию в этом вопросе на общеевропейский уровень»[4]. Т.В. Казина выдвигает тезис о том, что «создание системы административных судов является важным показателем укрепления судебной власти в России, вектор, доказывающий продолжение правовой реформы, и индикатор роста правосознания российских граждан»[5].

Ну и кроме всего прочего, позиция сторонников первой группы ученых (главным идеологом здесь выступает председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев) находит свое практическое воплощение. Как всем известно, Верховный Суд, воспользовавшись правом законодательной инициативы, еще в сентябре 2000 г. внес в Государственную Думу проект ФКЗ «О федеральных административных судах». Через два месяца проект был успешно принят в первом чтении.

Этим законопроектом предполагалось создание 500 межрайонных судов первой инстанции. Каждый суд должен был охватывать территорию приблизительно от 4 до 8 районов, для чего потребовалось бы около пяти тысяч судей. В качестве второй инстанции предполагалось создание 21 окружного суда (от двух до семи субъектов РФ) в составе 500-600 судей. Таким образом, проект предполагал сделать административные суды максимально независимыми от местных властей по аналогии с системой арбитражных судов, где судебные округа не совпадают с административно-территориальным делением страны.

Председатель Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедев неоднократно подчеркивал, что «в создании административных судов предлагается несовпадение судебных округов с административно-территориальным делением, что является одним из гарантированных условий для объективного рассмотрения дел»[6]. Однако, на мой взгляд, это создаст больше проблем, нежели принесет пользы. Если межрайонные суды будут созданы, чтобы обслуживать несколько районов, зна­чит, многим гражданам и юридическим лицам будет затруднена судебная защита их прав. Учитывая огромные расстояния нашей страны, бесспорно, появится проблема доступности правосудия.

Какие же еще доводы приводят сторонники первой позиции? Они утверждают, что, поскольку адми­нистративные дела специфичны, сложны, их должны рассматривать специальные суды.

Однако положение данного тезиса остро критикует проф. Д.Н. Бахрах: «В данном случае возможна и необходима не специализация судов, а специализация судей по административным делам, подобно тому, как уже многие годы осуществляется спе­циализация судей по уголовным, гражданским делам»[7]. Зачем создавать административные суды? Ведь «мало кому при­ходит в голову идея создать специальные уголовные или гражданские суды, хотя многие уголовные и граж­данские дела намного сложнее административных».

По мнению Н.В. Соколовой, необходимость создания упорядоченной системы административных судов обусловлена «тремя основными причинами: острой социальной потребностью в эффективном судебном контроле за законностью решений и действий органов исполнительной и законодательной власти; отсутствием должного уровня профессионализма у судей общей юрисдикции, рассматривающих вопросы публичного права в области административно-правовых отношений; перегруженностью судов общей юрисдикции»[8].

Однако попытка создания системы администра­тивных судов не увенчалась успехом. 12 февраля 2010 г. Государственная Дума приняла решение о прекращении дальнейшего рассмотрения и продвижения законопроекта «О федеральных административных судах». И это не удивительно.

Бесспорно, что проблемы создания администра­тивных судов имеют многоаспектный характер организационного, процессуального, материального и даже политического плана. К их числу можно отнести следующие:

1) Отсутствие ясности в концепции административной юстиции;

2) Невысокая общественная потребность в таких судах (безусловно, суды общей юрисдикции и арбитражные суды пока работают успешно);

3) Нехватка финансовых средств. На создание административных судов, по информации Верховного Суда РФ, потребуются более 5 млрд. рублей. Поэтому такой шаг видится нецелесообразным (острой необходимости в административных судах на данный момент нет);

4) Низкая степень систематизации административного права. В частности, не принят Кодекс административ­ного судо­производства Российской Федерации, в соответствии с которым будут проходить судебные процедуры.

5) Не решена проблема подсудности.

Если и допустить создание административных судов, то возникает логичный вопрос: а какие категории дел они будут рассматривать? На основе анализа научной литературы, норм раздела ГПК «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» (ст. 245-261), раздела АПК «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публично правовых отношений» (ст. 189-216), а также норм КоАП РФ можно сделать вывод о разновидностях административных дел. Это административно-деликтные и административно-тяжебные дела[9].

Административно-деликтные дела вытекают из совершений административных правонарушений, когда рассматриваются дела о привлечении физических и юридических лиц к административной ответствен­ности. Административно-тяжебными признаются дела по оспариванию деяний (действий, актов, бездействия) субъектов публичной власти.

И.М. Галий предлагает «отнести к подсудности административных судов помимо самих административно-правовых споров, возникающих из публично-правовых отношений, также дела об административных правонарушениях»[10].

Для этого потребуется изъять категорию дел, возникающих из административных и иных публичных отношений, из арбитражных судов (а это львиная доля всех дел, рассматриваемых арбитражными судами[11]) и судов общей юрисдикции, что в свою очередь приведет к коренной ломке всей судебной системы РФ. Такое положение вещей не представляется возможным оценивать положительно.

Приведенные доводы положительных и проблемных аспектов административных судов позволяет сделать вывод: на современном этапе, безусловно, необходимо «готовить почву» для создания административных судов. Однако с учетом нынешних экономических и политических реалий формирование административных судов возможно только в рамках действующей судебной системы (увеличение штата судов общей юрисдикции и проведение специализации судей представляется лучшим вариантом). К тому же, если обращаться к зарубежному опыту – кто доказал, что в Англии, США, где нет специальных административных судов, права граждан защищены хуже, чем во Франции, Германии, где такие суды есть?

В России на данный момент существуют все условия для создания системы административных судов. Однако в данном случае необходимо руководствоваться принципом целесообразности. Учитывая наши территориальные размеры и существующую систему правосудия, а также отсутствие четко проработанной концепции административной юстиции, не следует создавать систему административных судов и ломать уже сложившуюся судебную систему.

[1] «Российская газета», N 3, 06.01.1997

[2] Постановление Президиума Совета судей РФ от 26.12.2007 N 133

[3] Власов А.В. Какой будет административная юрисдикция?// «Российская юстиция», -2002, №11.- С.17

[4] Сапожников А.И. К вопросу о создании административной юстиции в Российской Федерации // «Адвокатская практика», 2008, – №1, С. 42-44

[5] Казина Т.В. О некоторых проблемах административной юстиции в современной России /Административное право и процесс. -2008. – № 1. – С. 31 – 32

[6] Руднев В. Административные суды: быть или не быть? // Российская юстиция. 2002. № 9. С. 20.

[7] Бахрах Д.Н. «Нужна спе­циализация не судов, а судей» // Российская юстиция, 2003, №2, С.10

[8] Соколова Н.В. О некоторых проблемах создания административного правосудия в России// Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия «Право». 2008. №1 С. 23

[9] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М., 2004. – С.741

[10] Галий И.М. Промежуточные итоги и перспективы реализации идеи создания административных судов // Судья. 2007. №3. С.11-20

Система административных судов

Украины, их компетенция по разрешению административных дел. Подсудность административных дел. Отводы. Судебные вызовы и извещения

Систему административных судов образуют: местные административные суды (местные административные суды округов, местные общие суды как административные суды); апелляционные административные суды; Высший административный суд Украины; Верховный Суд Украины (Судебная палата по административным делам). Компетенция административных судов относительно решения административных дел распространяется на споры, определенные ч. 1 ст. 17 КАСУ.

Указом Президента Украины от 16 ноября 2004 г. № 1417/ 2004 «Об образовании местных и апелляционных административных судов, утверждение их сети и количественного состава судей» с 1 января 2005 года создан в системе административных судов Украины такие местные административные суды. Образование местных административных судов как судов первой инстанции соответствует принципам территориальности и специализации. Относительно построения административных судов по вертикали, она обеспечивает рассмотрение дел в первой, апелляционной инстанциях. В соответствии с Указом образовано 9 апелляционных административных судов.

Указом Президента Украины «Об Апелляционный суд Украины, Кассационный суд Украины и Высший административный суд Украины» от 1 октября 2002 г. № 889/2002 образовано Апелляционный, Высший административные суды Украины с местонахождением их в городе Киеве.

Высший административный суд Украины (ВАС) пересматривает судебные решения местных и апелляционных административных судов в кассационном порядке как суд кассационной инстанции. В случае, определенном ч. 6 ст. 177 КАССУ, ВАС Украины пересматривает в апелляционном порядке как суд апелляционной инстанции судебные решения окружного административного суда, территориальная юрисдикция которого распространяется на город Киев.

ВАС Украины как суду первой и последней инстанции подсудны дела относительно установления Центральной избирательной комиссией результатов выборов или всеукраинского референдума; дела о досрочном прекращении полномочий народного депутата Украины, а также дела относительно обжалования актов, действий или бездеятельности Верховной Рады Украины, Президента Украины, Высшего совета юстиции, Высшей квалификационной комиссии судей Украины, (ч. 4 ст. 18 КАСУ).

КАССУ установлена подведомственность (Ст. 17) или предметную компетенцию (Ст. 18) административного суда, под которой понимается круг дел, отнесенных законом к рассмотрению и разрешению системой административных судов. Подведомственность может быть альтернативной, исключительной зависимости от того, относит ли закон разрешение споров к компетенции исключительно одних конкретных органов, к компетенции нескольких по выбору истца или согласием сторон.

Дело административной юрисдикции (далее — административное дело) — переданный на решение административного суда публично-правовой спор, в котором хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо или другой субъект, который осуществляет властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий.

КАС Украины определяет такие виды подсудности административных дел: предметная (ст. 18); территориальная (ст. 19); инстанционная (ст. 20); подсудность нескольких связанных между собой требований (ст. 21)

Отвод (самоотвод) судьи (ст. 27), секретаря судебного заседания, эксперта, специалиста, переводчика (ст. 29) должен быть мотивирован и заявлен до начала судебного рассмотрения административного дела по существу в письменной форме с обоснованием оснований для отвода. Заявления об отводе (самоотводе), поданные после начала рассмотрения, судом не рассматриваются. Порядок решения вопроса об отводе (самоотводе) регламентировано ст. 31.

Судебные вызовы и сообщения осуществляются повестками о вызове и повестками-сообщениями (ст. 33). Повестки о вызове в суд направляются лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, а повестки-сообщения — лицам, участвующим в деле, по поводу совершения процессуальных действий, в которых участие этих лиц не является обязательным. Повестка должна быть вручена под расписку не позднее чем за три дня до судебного заседания, кроме случая, когда повестка вручается непосредственно в суде (ст. 35). При этом повестка в делах, для которых установлены сокращенные сроки рассмотрения, должна быть вручена в срок, достаточный для прибытия в суд.

Административная юстиция в Германии

В Германии органами административной юстиции являются независимые, отделенные от административных органов суды. Они рассматривают все публично-правовые споры, которые не относятся к области конституционного права, если законом разрешение этих споров прямо не отнесено к компетенции иного суда.

Закон об административно-судебном процессе 1960 г. определяет акты, не подлежащие рассмотрению в органах административной юстиции:

• высших федеральных органов (Федерального Президента, Федерального Правительства, Федерального Канцлера, федеральных министров);

• высших органов субъектов федерации;

• если нарушение прав, возложение обязанностей впервые допущено в решении административного органа по жалобе на административный акт в судебном порядке;

• в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом либо законом субъекта федерации;

• если в течение более чем трех месяцев административный орган, уполномоченный рассматривать жалобу, не принимает по ней решение.

Органы административной юстиции составляют самостоятельную ветвь судебной системы, включающую административные суды и высшие административные суды в землях, а также Федеральный административный суд [1] .

Система административных судов Германии представлена на рис. 4.15.

Рис. 4.15. Административные суды Германии

Административный суд (Venvaltungsgericht) рассматривает административные дела в первой инстанции.

В качестве суда второй инстанции выступает высший административный суд земли (Oberverwaltungsgericht). Он выносит постановления по апелляциям на судебные решения и по жалобам на иные постановления административного суда, а также разрешает в первой инстанции дела определенных законом категорий, связанные с оказанием публичных услуг.

Параграф 48 Закона об административно-судебном процессе содержит исчерпывающий перечень категорий дел, которые высший административный суд земли рассматривает в первой инстанции, в том числе указывает дела, касающиеся:

• строительства, эксплуатации, остановки, безопасного отключения и демонтажа оборудования, указанного в Законе об атомной энергии;

• строительства, эксплуатации и реконструкции электростанций с оборудованием для твердого, жидкого и газообразного топлива при теплоэнергетической мощности свыше 300 мегаватт;

• закладки, расширения или реконструкции, а также эксплуатации аэропортов и аэродромов, предназначенных для регулярного воздушного сообщения, в зоне ограниченного строительства;

• процедуры утверждения планов строительства либо реконструкции федеральных автомагистралей;

• процедуры утверждения планов расширения или прокладки федеральных водных путей.

Функции суда высшей инстанции выполняет Федеральный административный суд (Bundesverwaltungsgericht). Он пересматривает судебные решения высшего административного суда и административных судов земли, а также выносит в первой и последней инстанции решения по определенным публичноправовым спорам:

• по спорам между Федерацией и землями, а также между землями;

• по искам в отношении запрета на объединения, установленного Министром внутренних дел в соответствии с Законом об объединениях;

• по делам, касающимся распоряжений о высылке в соответствии с Законом о разрешении на пребывание;

• по искам к Федеральной службе разведки.

Закон об административно-судебном процессе предусматривает несколько видов административных исков:

1) иск об оспаривании – с требованием об отмене административного акта;

2) иск о принуждении к выполнению обязанности – ответчика обязывают совершить определенные действия (издать определенный административный акт, выполнить иные требуемые по закону обязанности);

3) иск о признании – с требованием признания существования или отсутствия правоотношения либо ничтожности административного акта.

Суд вправе проверить правомерность административных актов, принятых как на основании прямого указания закона, так и по усмотрению административного органа. Если административный орган реализовал дискреционные полномочия (действовал по своему усмотрению), то суд проверяет, не превышены ли пределы дозволенного для него усмотрения, соответствует ли форма, в которой реализовано право на усмотрение, цели предоставленных полномочий.

Следует обратить внимание на состав административных судов Германии. В административных судах и высших административных судах земель работают не только профессиональные судьи, имеющие юридическое образование и получившие необходимую для исполнения обязанностей судьи квалификацию, но и непрофессиональные судьи, не являющиеся профессиональными юристами.

Непрофессиональных судей на четыре года назначает комитет, созданный в каждом административном суде и включающий в свой состав:

• председателя административного суда;

• назначенного правительством земли чиновника административных органов;

• доверенных лиц, избранных ландтагом (парламентом) земли из числа жителей судебного округа.

При этом как профессиональные, так и непрофессиональные судьи независимы, подчиняются только закону, имеют равные права в процессе устного разбирательства дела и вынесения судебного решения. Однако подписывают судебное решение только профессиональные судьи.

В судебном разбирательстве административных дел может принимать участие представитель публичных интересов. В административных судах и высшем суде земли эти функции выполняют назначенные постановлением правительства земли представители публичных интересов, а в Федеральном административном суде – представитель интересов Федерации, назначенный Федеральным правительством и включенный в состав Министерства внутренних дел.

Административно-процессуальной правоспособностью обладают как физические и юридические лица, их объединения, так и административные органы. В свою очередь, участниками производства признаются:

• представитель интересов Федерации в Федеральном административном суде или представитель публичных интересов в высшем административном суде земли;

Привлеченными лицами являются третьи лица, законные интересы которых затрагиваются постановлением и привлеченные к участию в производстве судом по собственной инициативе или по соответствующему ходатайству.

В Федеральном административном суде и высшем административном суде любой участник судопроизводства, подающий ходатайство, должен вести дело через адвоката [2] . Юридических лиц публичного права и административные органы могут представлять чиновники или служащие, обладающие квалификацией судьи, а также определенные дипломированные специалисты.

Административное судопроизводство имеет следственный характер. Суд по собственной инициативе исследует обстоятельства дела, запрашивает необходимые документы. Он не связан объяснениями и ходатайствами о допустимости доказательств, представленными участниками процесса.

В Германии, в отличие от Франции, заявление возражения и предъявление иска в административный суд, как правило, приостанавливают действие оспариваемого административного акта.

Поскольку административные акты могут порождать множество административных правоотношений, то нередки случаи, когда в суде возбуждается сразу несколько административных производств по одному оспариваемому решению или действию. Если вопрос о правомерности административного распоряжения является предметом более 20 производств, то суд может прибегнуть к процедуре типового производства. В таком случае суд завершает одно производство по оспариваемому решению или действию. Это производство в дальнейшем выступает в качестве типового. Иные производства по данному предмету приостанавливаются, но по ним на основании доказательств, исследованных в типовом производстве, может быть принято определение. Если участники производства не согласны с таким определением, то они вправе обжаловать его.

Установлены специальные правила рассмотрения дел об оспаривании административного акта. На основании заявления возражения (еще до предъявления иска) должно проводиться предварительное производство, в котором проверяется правомерность и целесообразность издания административного акта. В ходе предварительного производства председательствующий или докладчик по делу предпринимает меры для разрешения спора в примирительной процедуре.

Хотя административное судопроизводство Германии характеризуется специфическими особенностями, закрепленными законодательно, в административных судах применяются также и общепроцессуальные нормы и институты, закрепленные, в частности в гражданско-процессуальном законодательстве. В Законе об административно-судебном процессе содержатся прямые отсылки к отдельным положениям Гражданского процессуального уложения.

На основании соответствующих норм Гражданского процессуального уложения решаются такие вопросы как:

• отвод состава суда;

• поддержание порядка в зале заседаний;

• обсуждение и голосование;

Если суд признает административный акт противоправным, то он отменяет его. Если акт уже исполнен, то суд по ходатайству может также указать, что из исполненного и каким способом административный орган обязан объявить недействительным. Решение суда, вступившее в законную силу, налагает соответствующие обязательства на участников судопроизводства.

Участники судопроизводства вправе подать апелляцию на решение административного суда, если она допускается административным судом или высшим административным судом земли. В Законе об административном судопроизводстве определен исчерпывающий перечень условий допуска апелляции:

• если имеются серьезные сомнения в правильности судебного решения;

• если в деле обнаружены особые трудности фактического или юридического характера;

• если дело имеет принципиальное значение;

• если судебное решение содержит разногласия с постановлениями вышестоящих судов или Федерального Конституционного суда;

• если доказаны и предъявлены подлежащие оценке процессуальные нарушения, на которых может основываться решение.

Административный суд в решении по делу указывает на допустимость апелляции, если дело имеет принципиальное значение или если судебное решение расходится с устоявшейся судебной практикой. Если в указанном судебном решении апелляция не допускается, то участники судопроизводства могут в течение месяца с момента получения судебного решения подать в высший административный суд ходатайство о допущении апелляции.

Если апелляция допускается, то высший административный суд в рамках апелляционной жалобы рассматривает дело в том же объеме, что и административный суд. Подчеркнем, что объем апелляционной проверки связан заявленным ходатайством.

Высший административный суд сам разрешает дело и принимает постановление по апелляции. Однако если необходимо провести значительное по объему или затратам исследование доказательств, то высший административный суд отменяет судебное решение, а дело возвращает в административный суд для нового рассмотрения.

Кроме того, допускается ревизия (пересмотр) судебного решения. Участники административного судопроизводства вправе подать ревизионную жалобу как на решение, так и на указанные в законе определения высшего административного суда. Жалоба подается в суд, судебное решение которого подлежит ревизии, в течение месяца с момента доставки составленного в полной форме судебного решения.

Высший административный суд либо Федеральный административный суд решает вопрос о допуске ревизии. При этом ревизионная жалоба должна основываться на том, что обжалуемое судебное решение вынесено с нарушением федерального права или соответствующего федеральному закону положения Закона об административном производстве земли.

Судебное решение всегда рассматривается как нарушающее федеральное право, если:

• состав суда, вынесшего решение, не соответствовал требованиям закона;

• одному из участников судопроизводства было отказано в праве быть выслушанным в суде;

• представительство одного из участников судопроизводства не соответствовало положениям закона, кроме случаев, когда ведение процесса осуществлялось с его прямого или молчаливого согласия;

• при проведении устного разбирательства нарушались правила публичности судопроизводства;

• решение не было обосновано.

Обычно ревизия судебного решения следует за апелляцией, но возможна и прямая ревизия – пересмотр судебного решения в обход апелляционной инстанции. Однако такая возможность должна прямо предусматриваться в судебном решении или в принятом по ходатайству определении административного суда. Прямая ревизия проводится только на основе соответствующего письменного согласия истца и ответчика. Изменение иска или привлечение третьих лиц к участию в ревизионном производстве не допускается.

Если ревизионная жалоба признается обоснованной, то Федеральный административный суд может либо сам разрешить дело, либо отменить обжалуемое судебное решение и направить дело на новое рассмотрение. Если мотивировочная часть решения основана на нарушениях норм действующего права, но по иным основаниям решение представляется правильным, то Федеральный административный суд в ревизии отказывает.

  • [1] Параграф 1 Закона об административно-судебном процессе от 21.01.1960. Текст закона см. в: Административно-процессуальное право Германии. М.: Волтере Клувер, 2007. С. 75–167.
  • [2] В качестве уполномоченного лица может выступать также преподаватель права высшего учебного заведения Германии.

3.5. Система административных судов

3.5.2. В западных странах исследователи склоняются в пользу отдельных административных судов, хотя краткое сравнение французской и немецкой систем может показать, что они могут быть очень различны как по характеру, так и по типу исторического развития. Что касается новых демократических режимов в Европе, ситуация здесь неодинакова: примерно половина государств имеет отдельные административные суды, а в другой половине судебный надзор возложен на обычные гражданские суды. Такое разделение соответствует историческим фактам и традициям.

Что касается преимуществ и недостатков двух указанных подходов, нам не имеет смысла углубляться в дискуссию, достаточно высказать основные соображения. Главное преимущество отдельной системы административных судов состоит в том, что они могут стать более компетентными и квалифицированными в вопросах государственного управления и связанных с ним проблем. Это преимущество легче всего приобретается, если административные суды автономны, оно и не отрицается в том случае, когда судебный надзор возлагается на особые отделы обычных гражданских судов. Важность опыта и понимания администрирования демонстрируют документы французского Государственного Совета. Основным недостатком полностью автономной системы является высокая стоимость ее создания и управления, также может возникнуть трудность с квалифицированными судейскими кадрами. В тех государствах, где отсутствует традиция сильного и независимого судейского корпуса, много аргументов в пользу концентрации средств на создание одной судебной системы хорошего качества, обладающей высоким авторитетом.

Система административных судов России: взгляд профессора Л. А. Мицкевич

По итогам круглого стола «Административная юстиция в России: проблемы теории и практики», прошедшего 30 октября в Москве, профессор ЮИ СФУ Людмила Мицкевич подготовила предложения касательно того, как должна выглядеть система административной юстиции в России с учетом зарубежного опыта и особенностей российской правовой действительности.

Публикуем текст рекомендаций автора:

Методология обсуждения вопроса.

Элементы института административной юстиции:

1) материальный – наличие административно-правового спора;

2) организационный – наличие специальных органов (судов или квазисудебных органов);

3) формальный – наличие специального процессуального порядка.

Предлагается включить в концепцию административной юстиции последовательное описание всех этих элементов.

1. Административно-правовой спор — вытекающий из публичного правоотношения юридический конфликт между гражданином (объединением граждан), с одной стороны, и органом публичной власти (государственным органом, органом местного самоуправления), с другой стороны, в связи с нарушением субъективных публичных прав физических и юридических лиц нормативным или индивидуальным актом, действием или бездействием органа публичной власти.

Гражданин (группа граждан, объединение, организация, юридическое лицо и т.п.), носитель частного интереса.

Орган публичной власти, должностное лицо (орган государственной власти, иной государственный орган, орган местного самоуправления), выступающий в публичном интересе. Данные органы являются носителями публичного интереса в силу правового статуса. Однако кроме органов (должностных лиц) в статусном смысле выразителем публичного интереса может быть иной субъект, выполняющий государственные функции и/или обладающий государственно-властными полномочиями (СРО, государственная корпорация, юридическое лицо и др. субъекты, которым переданы государственные функции или полномочия). В зарубежном административном праве такие субъекты называются органами в функциональном смысле.

Содержание спорного правоотношения составляют права и обязанности сторон, предусмотренные нормами публичного права.

Парадоксальность ситуации состоит в том, что спор между государством и гражданином в правовом демократическом государстве противоречит предназначению государственного аппарата – служить выражению интересов граждан.

Социально-политическое и правовое значение административной юстиции при рассмотрении споров в сфере государственного управления:

А) относительно граждан – защита и восстановление нарушенного права гражданина (объединения);

Б) относительно государства и общества в целом обеспечение баланса (гармонизация) публичного и частного интересов;

В) относительно государственной власти:

контроль за законностью деятельности публичной администрации;

компенсация недостаточной активности исполнительной власти (при оспаривании бездействия органов, должностных лиц);

компенсация несовершенства законодательства (если основой для спора послужила неопределенность правовой нормы).

Вывод: цели и задачи административной юстиции должны предопределять ее организационную структуру, процессуальные формы и принципы административного судопроизводства (например, принцип достижения согласования публичного и частного интереса и примирения сторон на любой стадии).

2. Организационная основа административной юстиции – специальные суды или квазисудебные органы.

Основной критерий для определения системы административных судов – достижение целей административной юстиции. Два условия достижения данных целей:

— независимость судей, которая может быть обеспечена за счет создания самостоятельной системы судов и/или территориального дистанцирования от административно-политических центров законодательной, исполнительной и судебной власти, возможно межтерриториальное устройство (как это сделано в Европе);

— высокий профессионализм судей (знание норм публичного права, знание специфики сферы государственного управления, специальная подготовка для выполнения функции примирения сторон).

3. Процессуальная форма – специальный процессуальный порядок рассмотрения спора, обеспечивающий достижение целей административной юстиции.

Основные принципы процесса:

– достижение баланса публичного и частного интереса,

— двухступенчатость процесса: 1 ступень – административная процедура досудебного урегулирования спора, 2 ступень – судебная процедура;

В Германии действуют (среди прочих) следующие принципы административного процесса:

  1. принцип диспозитивности (свободы волеизъявления) означает, что участники процесса на любой его стадии могут принимать решение о дальнейших процессуальных действиях (отказаться от иска, закончить дело примирением сторон и т.д.).
  2. Принцип инициативности и «процессуального доминирования» суда, обязанного исследовать все имеющие значение для дела факты и обстоятельства. Это обязанность именно суда, все другие участники процесса могут содействовать выяснению обстоятельств дела.
  3. Принцип быстроты и оперативности процесса, который означает, что суд должен рассмотреть дело по возможности быстро и оперативно, поскольку само назначение административного суда – обеспечивать правовую защиту граждан от действий органов государства.
  4. Принцип правового слушания предполагает, что суд заслушивает участников процесса, и его решения опираются только на те факты и обстоятельства, которые были представлены в суде. Участники процесса имеют право на то, чтобы их заслушали в ходе процесса, а также право на ознакомление со всеми материалами по делу.

Должны быть специально оговорены следующие моменты:

— особенности распределения бремени доказывания;

— особенности распределения судебных расходов (если орган, должностное лицо действовали правомерно и в пределах своей компетенции, при этом права гражданина были ущемлены или ограничены, на органы не должны быть возложены расходы в миллионы рублей, как это сейчас происходит в гражданском и арбитражном процессе).

Административные суды Российской Федерации: есть ли в них необходимость, и какими они должны быть?

Рубрика: Государство и право

Дата публикации: 29.07.2016 2016-07-29

Статья просмотрена: 1802 раза

Библиографическое описание:

Шамсудинов И. У. Административные суды Российской Федерации: есть ли в них необходимость, и какими они должны быть? // Молодой ученый. — 2016. — №15. — С. 373-376. — URL https://moluch.ru/archive/119/32765/ (дата обращения: 22.09.2018).

Эта статья посвящена актуальной в последние годы теме создания административных судов в нашей стране. С целью понять необходимость в создании административной юстиции в РФ, автор делает анализ аналогичных судов, уже существующих в других странах, а также приводит предположительную структуру таких судов в нашей стране, какими они могут быть при их создании.

Ключевые слова: административный суд, административная юстиция, административное судопроизводство, дела об административных правонарушениях

Вопрос о необходимости создания системы административных судов в Российской Федерации возник уже давно и по этому вопросу более 20 лет ведутся активные дискуссии среди многих ученых, юристов. Однако все еще в нашей стране не создана административная юстиция, хотя и существуют тенденции к ее созданию, и в этом направлении сделано уже многое даже на законодательном уровне. Несколько раз делались попытки создать специализированные суды, которые бы решали дела об административных правонарушениях, но эти попытки оказались неудачными. Так, например, в Государственную Думу с 2000 годов вносились законопроекты об административных судах, ни один из которых не был реализован. В 2010 году Государственная Дума РФ приняла решение о прекращении рассмотрения законопроекта «О федеральных административных судах».

Необходимость в создании рассматриваемых судов кажется автору данной статьи очевидной. Эта необходимость вызывается, прежде всего, многочисленностью дел об административных правонарушениях, т. к. правонарушения в этой сфере во много раз превышают нарушения в гражданских или же уголовных отношений. Многие административные дела остаются не рассмотренными, многие хранятся в «долгом ящике» и их рассмотрение длится годами, некоторые дела могут быть рассмотрены не корректно и т. п. Тем самым нарушаются конституционные права граждан, а также ограничивается доступность правосудия. В настоящее время, по этому вопросу, современные ученые делятся на две группы. Первая группа соответственно считает необходимым создание административной юстиции, а вторая, наоборот придерживается мнения об отсутствии такой необходимости.

Ученые первой группы считают, что «появление административных судов создаст дополнительные гарантии защиты прав и свобод граждан и повысит эффективность правосудия». Действительно, нарушение прав, свобод и законных интересов граждан административными правонарушениями больше и особенность их нарушения заключается, по мнению автора этой статьи тем, что не редки случаи нарушения этих прав органами исполнительной власти и их должностными лицами. Так существует много административных дел по жалобам на признание незаконными правовых актов, на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти.

А. И. Сапожников, сторонник первой группы, который придерживается мнения о необходимости создания административной юстиции, считает, что «введение административных судов является конституционным долгом законодателя. Создание органов административной юстиции не только осуществит закрепленные Конституцией положения, но и выведет Россию в этом вопросе на общеевропейский уровень». Такое мнение кажется автору статьи рациональным, т. к. в ст. 118 предусматривается административное судопроизводство, наряду с конституционным, гражданским и уголовным. А. И. Власов, другой ученый этой группы, утверждает, что «рассмотрение дел, возникающих из административных правоотношений, должны рассматриваться исключительно в специализированных судах». Действительно, такое специализированное рассмотрение этих дел, как считает автор этой статьи, позволило бы принимать более эффективные решения по ним, а также улучшило бы обеспечение доступности правосудия в РФ.

Специализированные суды необходимы, по мнению ученых и потому, что дела об административных правонарушениях довольно сложны и специфичны, и поэтому их должны рассматривать специализированные, административные суды. Однако, есть ученые, которые утверждают, что в этом плане необходима специализация судей, рассматривающих административные дела, а не судов, т. к. принимают решение именно судьи, и эффективность их решения зависит от уровня их профессиональности. Такого мнения придерживаются сторонники второй группы.

Итак, необходимость создания административной юстиции, как считает автор данной статьи, вызвана тремя основными причинами.

Первой из них является потребность в эффективном судебном контроле за законностью решений и действий органов государственной власти. Как мы уже сказали, не редки случаи нарушения прав и законных интересов граждан именно должностными лицами и органами государственной власти и это требует специализированного контроля со стороны судебной власти, т. к. конституция закрепила приоритет прав и свобод человека и гражданина.

Второй причиной необходимости создания административных судов является недостаточный профессионализм судей судов общей юрисдикции по решению дел об административных правонарушениях. Как мы уже сказали, предлагают решение этой проблемы путем специализации судей, однако это не будет достаточно действенным. Автор считает, что если судьи будут работать в специализированных административных судах, им будет легче специализироваться именно на решении административных вопросов, а в судах общей юрисдикции, им необходимо специализироваться по всем направлениям сразу, что достаточно сложно для любого человека.

Третья причина состоит в перегруженности судов общей юрисдикции. Наличие множества гражданских, уголовных, административных, арбитражных дел, среди которых особенно много административных, затрудняет работу этих судов. Многие административные дела в судах общей юрисдикции остаются, таким образом, не рассмотренными, откладываются на долгое время, по ним принимаются не эффективные решения. Все это свидетельствуют о необходимости выделения административных судов.

В настоящее время существует тенденция к такому их выделению и важным шагом в этом направлении послужило принятие Государственной Думой РФ совсем недавно, 20 февраля 2015 года, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Данный кодекс является важной предпосылкой для создания административных судов в России, т. к. именно он регулирует порядок осуществления административного судопроизводства. До принятия этого кодекса, его отсутствие считали одной из проблем для создания административных судов. На сегодняшний день основной проблемой на пути создания административных судов, видится плохая экономическая ситуации в стране, а создание таких специализированных судов на всей территории РФ требует достаточно много денежных средств. Так, по информации Верховного Суда РФ, на создание административных судов, потребуется не менее 5 млрд. рублей. Быть может, именно из-за этого в РФ не существует административных судов, хотя, как считает автор этой статьи, данную проблему можно решить, если хорошо постараться.

Некоторые ученые считают проблемой и то, что все еще нет достаточной ясности в концепции административных судов, а существует лишь различные точки зрения ученых по этому вопросу. Для создания таких судов, можно было бы взять за основу опыт разных стран, в которых уже с давних времен существует административная юстиция, специализированные административные суды. Франция, Германия, США, Соединенное Королевство, Италия, Финляндия, Япония, Китай, Швеция, Польша, Литва и некоторые другие страны сегодня имеют развитую административную юстицию. Эти страны имеют многовековой опыт по осуществлению административного судопроизводства. Хотя судебная система в каждой стране и создается на основе своих специфических условий, по своим историческим традициям, все же опыт этих стран можно бы взять за основу создания административных судов в РФ.

Например в Германии, правовая система которой аналогична с нашей, действуют самостоятельные, независимые административные суды еще с XIX века. Система судов административной юстиции этой страны, которая очень схожа с системой судов общей юрисдикции РФ, по мнению автора статьи, могла бы быть взята за основу построения административных судов в нашей стране. Рассмотрим коротко структуру системы административных судов этой страны.

Система административных судов Германии включает в себя три звена. Первое представлено 52 административными судами земель, которые рассматривают дела в качестве судов первой инстанции. Второе — 16 высшими административными судами земель, которые могут выступать как в качестве первой инстанции, так и в качестве судов апелляционной инстанции по решениям, принятым административными судами. И третье звено представлено Федеральным административным судом Германии. Он является общефедеральным судебным органом, и рассматривает дела в качестве суда кассационной инстанции по рассмотрению жалоб на решения, вынесенные высшими административными судами земель. Также Федеральный административный суд может рассматривать некоторые дела в качестве суда первой инстанции. Такова общая структура специализированных административных судов Германии, которую автор данной статьи считает наиболее подходящей основой для создания аналогичных судов в России.

Итак, какими же могут или же должны быть административные суды в нашей стране при их создании. Автор этой статьи предлагает общую структуру административных судов, с учетом федеративного устройства Российской Федерации. Данная структура во многом схожа с системой судов общей юрисдикции РФ. Как и рассмотренные нами административные суды Германии, так и в нашей стране они будут трехзвенными.

Первое, или по нашему основное звено системы административных судов РФ может быть представлено Районными судами, которые будут рассматривать дела об административных правонарушениях в качестве судов первой инстанции. Необходимости создавать систему мировых судей как в судах общей юрисдикции автор статьи не видит, и поэтому функций апелляционной инстанции у районных административных судов не будет.

Второе звено (среднее) будут образовывать высшие административные суды субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов). Они будут выступать в качестве судов первой инстанции, а также судов апелляционной инстанции по жалобам на решения, вынесенные районными административными судами. Кроме того, эти суды можно наделить и функциями кассационной инстанции.

Третье звено системы административных судов РФ будет представлено Высшим административным судом РФ, которое будет общефедеральным судебным органом, действующим на всей территории РФ. Он будет рассматривать дела в качестве суда всех трех инстанций: первой инстанции, по некоторым особо важным делам, отнесенным к его компетенции; апелляционной и кассационной инстанции по жалобам на решения, вынесенные высшими административными судами субъектов РФ. Кроме того, к компетенции этого суда будет отнесена функция координации деятельности всех судов, входящих в систему административных судов РФ.

Такими и могут быть специализированные административные суды РФ. Правовой основой их деятельности будет служить упомянутый выше Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, принятый 20 февраля 2015 года. Как и все остальные суды РФ, они будут придерживаться в своей деятельности общих принципов судебной власти. Данные суды будут рассматривать дела в сфере государственного управления и жалобы на решения и действия органов исполнительной власти и их должностных лиц. Создание административных судов будет служить дополнительной гарантией защиты прав и свобод граждан РФ. Существенной отличительной чертой данных судов от остальных будет то, что обращение в административный суд будет возможно лишь в случае, если жалоба лица в соответствующие вышестоящие органы была отклонена, или решение по этой жалобе не удовлетворяет его интересы.

В ходе написания статьи, автор приходит к выводу о необходимости в скорейшем создании самостоятельных административных судов, и поддерживает ученых Сапожникова, Власова и др., которые выдвигают доводы о необходимости их создания. При создании административной юстиции в нашей стране появится возможность снизить загруженность судов общей юрисдикции, что позволит более компетентно решать все дела. Во-первых, суды общей юрисдикции будут легче решать вопросы гражданского, уголовного и арбитражного характера. Во-вторых, дела об административных правонарушениях будут решаться намного эффективнее, чем сейчас. Хотя сложившаяся в нашей стране на сегодняшний день политическая и экономическая ситуации и создают трудности на пути создания административной юстиции, можно все же полагать, что совсем скоро у нас она появится. Особенно в связи с принятием в 2015 году Кодекса административного судопроизводства, можно сказать, что сделан огромный шаг в этом направлении.

  1. Власов В. А. Какой будет административная юстиция? // Рос. Юстиция. 2002. № 11. — С. 17.
  2. Сапожников А. И. К вопросу о создании административной юстиции в Российской Федерации // Адвокатская практика. 2008. № 1. — С. 42.
  3. Хомяков Г. А. Административный суд в Российской Федерации, 2001. — С. 162.
  4. Чирнинов А. М. Некоторые проблемы создания административных судов в Российской Федерации // Политика, государство и право. № 5. 2012. — С. 29.

Смотрите так же:

  • Когда выносится протокол об административном правонарушении Сроки в административном процессе Срок давности привлечения к административной ответственности Давность привлечения к административной ответственности Срок вынесения постановления по делу об административном правонарушении Согласно ч. 1 ст. 4.5 […]
  • Ук рф красная книга ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Верховного Суда России от 26 мая 2015 г. №19 В связи с изменением законодательства, а также в целях формирования единообразной судебной практики Пленум Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 126 […]
  • Можно ли подать на раздел имущества Как правильно подать на раздел имущества, если нет документов? Здравствуйте,квартира 1комнатная,была куплена в браке,развелись в августе 2016г,квартира была приобретена в рассрочку в 2011г в декабре,рассрочка на 5лет ,выплачена,но квартира еще не в […]
  • Как правильно посчитать ндс 18 от суммы Как правильно высчитать 18% НДС из суммы? Высчитать НДС можно различными способами в зависимости от того, с какой суммы рассчитывается искомое значение. Так, можно высчитывать НДС от суммы с налогом и без него. Как посчитать налог в 18% с суммы без […]
  • Березовский алименты Обращения граждан Вы имеете право обратиться в судебный участок с запросом (предложение, заявление, жалоба), который будет зарегистрирован и рассмотрен в соответствии с порядком, установленным законодательством Российской Федерации. Архив […]